Comment réformer la gestion publique ?

avril 30, 2014 - 9:24 apdz 0 Commentaire

Des mesures urgentes de politique budgétaire doivent impérativement être prises en vue de sécuriser les recettes intérieures, de réduire le train de vie de l’Etat et surtout d’améliorer la qualité de la dépense.
Dans une livraison récente, le Financial Times évoque le rapport daté de février dernier du Fonds monétaire international (FMI) qui avait précisé que les recettes substantielles accumulées à ce jour par l’Algérie ne l’a mettaient pas à l’abri d’une dérive budgétaire, car justement sa « politique budgétaire est sur une trajectoire insoutenable et l'excédent du compte courant se rétrécit». Dans ce contexte de nécessaire redressement des finances publiques, une réforme à la fois de la politique budgétaire et du contrôle financier s’impose. Un cadre rénové doit permettre la transparence, la fiabilité, la sincérité des comptes publics et le pilotage des politiques publiques dans un souci d’efficacité et d’efficience. Les conditions d’examen, d’adoption, de mise en œuvre et de contrôle du budget de l’Etat doivent être profondément transformées. Il faut absolument sortir d’une logique de moyens affectés à une administration pour passer à une logique de résultats par grande politique publique permettant une meilleure appréciation des choix budgétaires du gouvernement.
Nécessité d’adoption d’une loi organique relative aux lois de finances
Afin d’insuffler une dynamique de modernisation de la gestion publique, en mettant la performance au cœur de l’action de l’Etat et en confiant aux parlementaires un rôle renforcé dans le contrôle du budget de l’Etat, l’adoption d’une loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (1) devient une nécessité.
En adoptant une démarche innovante et en proposant un nouveau cadre fondé sur une tout autre logique que celle qui prévaut chez nous, elle a le mérite de nous éclairer sur notre façon irraisonnée d’agir en général et notre manière incohérente d’appréhender la gestion publique en particulier. En effet, le budget n’est plus présenté par nature de dépenses (personnel, fonctionnement, investissement, intervention, etc.), mais par politiques publiques (sécurité, culture, santé, justice, etc.) désormais appelées missions.
Le Parlement et le citoyen sont ainsi en mesure d’apprécier la totalité des moyens déployés pour mettre en œuvre chaque politique de l’Etat qui privilégie désormais une présentation par «destination», permettant au citoyen de bien comprendre à quelle politique publique, ou mission, est affecté l’argent de ses impôts.
L’action de l’Etat fait l’objet d’une évaluation systématique, mesurée à travers des objectifs et des indicateurs ; sur la base de son appréciation des résultats obtenus, le Parlement peut amender de façon plus large le projet de loi de finances, en redéployant par exemple les crédits entre programmes d’une même mission. Au-delà, en consacrant une logique de performance qui invite à examiner, de manière structurelle, le bien-fondé des dépenses engagées par l’Etat, la LOLF ouvre la voie à une démarche d’évaluation des politiques et de l’action publiques.
• Sur le terrain, la recherche de l’efficacité de la dépense devient une dimension naturelle de l’activité des gestionnaires, dont l’autonomie et la responsabilité sont accrues.
• Les documents budgétaires qui permettent au Parlement de se prononcer sur les projets de loi de finances sont plus lisibles, plus complets et sont enrichis à chaque exercice budgétaire. Ils peuvent être complétés d’une étude d’impact par article qui permet de chiffrer précisément l’incidence budgétaire de chaque disposition.
(1) Toutes les fois que la LOLF est citée dans le texte, référence est faite à l’expérience française en matière de réforme budgétaire et de contrôle financier.
Missions, programmes, actions : trois niveaux structurent le budget général
– Les missions correspondent aux grandes politiques de l’Etat. Le Parlement vote le budget par mission. Une mission est créée à l’initiative du gouvernement et peut être ministérielle ou interministérielle. Elle regroupe des programmes. Le Parlement peut modifier la répartition des dépenses entre programmes au sein d’une même mission.
– Les programmes ou dotations définissent le cadre de mise en œuvre des politiques publiques. Le programme est l’unité de l’autorisation parlementaire. Il constitue une enveloppe globale et limitative de crédits. Il relève d’un seul ministère et regroupe un ensemble cohérent d’actions. Il est confié à un responsable, désigné par le ministre concerné. Ce responsable de programme peut modifier la répartition des crédits par action et par nature : c’est le principe de fongibilité (2). A chaque programme sont associés des objectifs précis ainsi que des résultats attendus.
– Les actions précisent la destination des crédits. Découpage indicatif du programme, l’action apporte des précisions sur la destination prévue des crédits.
(2) La fongibilité est la liberté offerte par la LOLF à chaque gestionnaire d’utiliser librement les crédits pour mettre en œuvre de manière performante le programme.
Double présentation des crédits
Afin d’identifier au mieux l’utilisation des fonds publics, la LOLF prévoit une double présentation des crédits de chaque programme, par destination (par actions) et par nature de dépenses (personnel, fonctionnement, investissement, intervention, etc.). De plus, dans chaque programme, les natures de dépenses sont classées par titre et, à l’intérieur des titres, par catégorie. Cette ventilation des crédits est indicative sauf pour les dépenses de personnel, qui sont plafonnées, en vertu du principe de fongibilité asymétrique. On peut fondre les crédits d’une action à l’autre à l’intérieur d’un même programme ainsi qu’entre titre, mais unilatéralement.
Budget plus transparent et plus complet
Pour permettre aux parlementaires et, à travers eux, aux citoyens, d’avoir une vision plus précise et plus étayée de la dépense publique, la LOLF prévoit une présentation budgétaire totalement rénovée. En effet, le contrôle démocratique est renforcé et la notion de « services votés » (dépenses reconduites quasi automatiquement d’une année sur l’autre) est abolie. Les administrations expliquent désormais dans leur projet annuel de performances (PAP) comment elles prévoient d’utiliser les crédits et les personnels mis à leur disposition, dès le premier euro dépensé. Elles expliqueront la réalité de l’exécution dans leur rapport annuel de performances (RAP) en fin d’exercice. Les crédits sont présentés avec une «justification au premier dinar» (JPD), qui est une explication des crédits demandés, par des déterminants physiques (nombre d’usagers, nombre d’élèves par enseignant, kilomètres de routes entretenus ou construits, volume d’activité, etc.) et financiers (coûts unitaires, masse salariale, etc.). Cette approche en base zéro oblige à un dialogue enrichi entre les gestionnaires et leurs tutelles sur les priorités et les besoins budgétaires de l’année en partant du principe que chaque dinar dépensé doit être plus utile et plus efficace.
Analyse du coût des actions
L’analyse du coût des politiques publiques consiste à apporter au Parlement une information complémentaire sur les ressources effectivement mobilisées par le programme pour atteindre ses objectifs. Les dépenses des programmes et actions de soutien sont réparties par programme et action de politique publique. Il en est de même des actions concernant des services relevant de plusieurs programmes. A cette fin, un schéma de déversement indique les liens entre les actions du programme et d’autres programmes pour rendre la destination effective de ces dépenses plus lisible. A partir des dépenses directes, une première ventilation est opérée entre les actions du même programme. Une seconde ventilation s’effectue entre les programmes de la même mission ou de missions différentes. Ces ventilations donnent une évaluation des dépenses complètes concourant à la mise en œuvre des politiques publiques. Cette évaluation au préalable est présentée pour les crédits dans les PAP. La notion de dépense étant toutefois insuffisante pour donner une image fidèle de la situation financière de l’Etat, les coûts complets (assis sur les données de charges de la comptabilité générale) sont ensuite évalués et analysés dans les RAP. Ils intègrent le rattachement des opérations comptables à l’exercice, les variations de stocks, les dotations aux provisions, etc.
Compte général de l’Etat
La LOLF introduit une réforme majeure des comptes, établis désormais selon le nouveau référentiel comptable qui s’inspire très largement de la pratique des entreprises. Les comptes sont plus lisibles, ils offrent une meilleure évaluation du patrimoine et permettent à l’Etat de mieux rendre compte de son action. La comptabilité budgétaire se fonde sur le principe d’annualité et permet de suivre et de restituer les dépenses au moment où elles sont payées et les recettes au moment où elles sont encaissées. Elle offre une vision de « caisse », qui ne permet pas de mesurer les investissements, les amortissements, les provisions, les stocks, etc. L’approche patrimoniale des comptes de l’Etat portée désormais par le compte général de l’Etat (CGE) complète la vision budgétaire. Cette approche qui introduit une comptabilité à trois dimensions pour l’Etat (valeur ajoutée, contrôle et efficience) est emblématique de la performance de la gestion publique.
CGE : une information de qualité
La réforme comptable a enrichi et rendu plus explicites les informations financières. Un important travail a été fourni dans la production d’informations comparatives, la présentation de tableaux synthétiques et la production d’explications en annexe. Ainsi, le CGE fait des Etats financiers de l’Etat (le bilan, le compte de résultat, le tableau des flux de trésorerie et l’annexe (3) une source d’information financière essentielle pour le Parlement, les gestionnaires publics et les citoyens. Ces Etats financiers, en retraçant finement les charges rattachées à un exercice, donnent une meilleure connaissance des coûts des politiques publiques et une vision globale du patrimoine et des engagements de l’Etat. En favorisant une gestion active du patrimoine et en permettant un meilleur contrôle des comptes et une évaluation plus fiable des marges de manœuvre de l’Etat, ce nouvel instrument de pilotage opérationnel participe à la modernisation de la gestion publique.
(3) L’annexe participe à la diffusion d’une information transparente sur la situation financière de l’Etat.
Budget éclairé par la performance
Le rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques présente la stratégie pluriannuelle des finances publiques et la liste des missions, des programmes et des objectifs et indicateurs de performance envisagés pour le projet de loi de finances (PLF) de l’année suivante.
Le souci de transparence et d’amélioration de la qualité de l’information destinée aux parlementaires trouve sa traduction dans des documents budgétaires améliorés, plus clairs et plus précis.
Le PLF prévoit pour chaque année civile le budget, c’est-à-dire l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat. Avec le projet de loi de finances, le gouvernement informe les parlementaires sur les mesures de maîtrise de la dépense qu’il a prévues pour ne pas dépasser le plafond voté par le Parlement. Il indique également le pourcentage des crédits qui constitueront la réserve de précaution.
L’adoption définitive du PLF par le Parlement débouche sur la promulgation du texte en loi de finances initiale qui prévoit et autorise l’ensemble des ressources et charges de l’Etat pour l’année à laquelle elle se rapporte. L’un des enjeux majeurs de la réforme de la gestion publique est de faire passer l’Etat d’une culture de moyens à une culture de résultats. La performance, c’est-à-dire la capacité à atteindre des résultats attendus, est ainsi au cœur du nouveau cadre budgétaire. En conséquence, les débats parlementaires, tant pour le budget que pour l’examen de l’exécution, ne portent plus uniquement sur les crédits et leur justification, mais aussi sur les stratégies et les objectifs des politiques publiques. Une nouvelle chaîne de responsabilités se met ainsi en place dans l’administration avec des libertés plus larges pour les gestionnaires publics.
Cycle de la performance
À chaque programme sont associés une stratégie, des objectifs et des indicateurs de performance quantifiés. Ces éléments figurent dans les projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances (prévision). Pour chaque indicateur sont affichées une valeur pour l’année du projet de loi de finances (prévision) et une cible de moyen terme (un à cinq ans). Les PAP sont annexés au (PLF) de l’année n-1. Ils retracent, pour chaque programme, la stratégie, la justification des crédits demandés au Parlement, les objectifs des politiques publiques, les indicateurs et les cibles à atteindre. Les RAP annexés au projet de loi de règlement de l’année n+1rendent compte, pour chaque programme, de l’exécution des engagements pris dans les PAP accompagnant le projet de loi de finances de l’année n-1.
Ils présentent et expliquent les réalisations effectives concernant l’ensemble des moyens regroupés au sein d’une mission et alloués à une politique publique et permettent ainsi d’apprécier la qualité de la gestion des politiques publiques. Concrétisation du principe du « chaînage vertueux », l’analyse des RAP doit permettre de contrôler l’exécution de l’année n-1 et de nourrir le débat d’orientation des finances publiques de l’année n+1, puis la réflexion aboutissant à l’élaboration des PAP de l’année n+1.
Le principe du « chaînage vertueux » lie les discussions de la loi de règlement n+1 et du projet de loi de finances n+2 afin de permettre aux parlementaires et aux responsables de programme de tirer les conséquences pour l’année à venir des résultats observés en créant ainsi un véritable «cycle de la performance».
Appréciation de la performance
La stratégie et les objectifs de chaque programme proposés par les ministres compétents et les responsables de programme sont présentés dans les PAP annexés aux projets de loi de finances. Chaque responsable de programme (4) y explique la stratégie de son programme et l’allocation de moyens nécessaires à sa mise en œuvre. Présentée de manière synthétique en introduction du projet annuel de performances, la stratégie est structurée autour d’orientations bien identifiées et concrétisée par des objectifs.
Trois types d’objectifs expriment les priorités stratégiques de chaque programme :
• des objectifs d’efficacité socio-économique qui expriment les bénéfices attendus des politiques publiques pour le citoyen et la collectivité ;
• des objectifs de qualité du service rendu à l’usager ;
• des objectifs d’efficience qui rendent compte aux contribuables de la qualité de la gestion des moyens employés. Ils rapportent l’activité des services aux ressources consommées. Le rapprochement dans un même document des éléments financiers (justification au premier dinar des crédits, évaluation des dépenses fiscales) et de la mesure de la performance doit permettre d’améliorer l’efficacité de la dépense publique. La pertinence, la fiabilité et la sincérité des indicateurs sont auditées par le Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP), composé de membres des inspections générales ministérielles, et par la Cour des comptes.
(4) Le responsable de programme est le maillon central de la nouvelle gestion publique, à la charnière entre responsabilité politique et responsabilité de gestion. Placé sous l’autorité du ministre, il participe à l’élaboration des objectifs stratégiques du programme dont il a la charge : il est le garant de sa mise en œuvre opérationnelle et s’engage sur la réalisation des objectifs associés.
Différents types de contrôle
Selon Henri Bouquin [2001], «le budget est l'expression comptable et financière des plans d'action retenus pour que les objectifs visés et les moyens disponibles sur le court terme (l'année en général) convergent vers la réalisation des plans opérationnels». Le contrôle budgétaire intègre les budgets et compare «l'état réel du système à son état prévu».
Il est opportun de rappeler que contrôler signifie tout à la fois vérifier et maîtriser. Selon que l'on retienne l'une ou l'autre des acceptions, ce sont des images différentes qui se dégageront du contrôle budgétaire. Alors que le contrôle budgétaire devrait être synonyme de maîtrise du budget, il est trop souvent compris avec le sens restrictif de vérification du budget, sens qui est le sien en finance publique ; le budget et le contrôle qui l'accompagne sont alors de véritables gardiens des finances autorisant ou non les acteurs à agir. Au sens de maîtrise, le contrôle budgétaire est plutôt un outil d'aide au pilotage.
La nouvelle gestion publique introduite par la LOLF conduit à limiter la place du contrôle de conformité effectué par les contrôleurs financiers. Le contrôle financier a priori qui prévalait jusqu’à lors est limité aux actes présentant des enjeux financiers majeurs ; le contrôle juridique ne s’exerce qu’à titre exceptionnel. Cela dit, le contrôle en gestion publique change de nature selon qu’il s’agisse de :
1) La bonne exécution de la dépense
La Cour des comptes est le juge des comptes de l’Etat et de la bonne exécution de la dépense publique. Organisée en plusieurs chambres qui se répartissent les différents domaines de l’action publique, elle contrôle la régularité et l’efficacité de la dépense. À cette fin, elle détermine le programme de ses contrôles de manière indépendante du gouvernement et du Parlement.
2) L’efficience de la dépense
L’objectif de la mission d’évaluation et de contrôle par les parlementaires au sein des commissions des finances est de veiller à l’efficience de la dépense publique.
3) La fiabilité des comptes
La certification (qui est une mission d’audit externe des comptes) formule une opinion sur leur conformité appliquée à un référentiel comptable. Cette opinion ne se limite pas à la régularité des comptes, elle conduit également à se prononcer sur leur sincérité : elle se distingue ainsi de la seule vérification des comptes. La certification donne au Parlement et aux ministères l’assurance supplémentaire de disposer d’une comptabilité générale fiabilisée.
4) La conformité aux engagements pris lors de la reddition des comptes
La loi de règlement des comptes et rapport de gestion est l’occasion de « rendre compte », au plein sens du terme. Les rapports annuels de performances qui y sont annexés doivent permettre de porter un jugement éclairé sur la gestion des deniers publics et sur les résultats obtenus par chaque responsable de programme. Les rapports du Parlement présentent les observations de l’ensemble des rapporteurs spéciaux sur les missions et programmes dont ils ont la charge. En outre, la discussion du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion est enrichie par des débats thématiques, en présence des ministres concernés, en commission élargie et en séance publique.
Gouvernance renforcée et outils de pilotage budgétaire
Des améliorations significatives introduites par la LOLF, aux effets vertueux immédiatement perceptibles, rendent possibles des progrès dès la phase de préparation du budget par l’administration. En effet, la LOLF dédouble l’autorisation parlementaire en matière de crédits pour l’ensemble des dépenses de l’Etat, ceci afin de permettre aux gestionnaires de mieux piloter leurs crédits et de mieux analyser la soutenabilité de leur budget. Grâce à la LOLF, trois innovations majeures viennent améliorer de façon sensible le pilotage du budget de l’Etat :
• la limitation des possibilités de reports de crédits qui facilite le respect en exécution de la cible de dépenses votée par le Parlement ;
• la mise en réserve de crédits au stade de la présentation du projet de loi de finances donne très tôt aux gestionnaires la visibilité nécessaire sur leurs crédits (en distinguant une «tranche ferme» et une «tranche conditionnelle de programmation indicative») ;
• la règle de comportement relative à l’utilisation des surplus de recettes garantit que le gouvernement et le Parlement se poseront en amont la question de l’utilisation d’éventuelles ressources additionnelles.
Comptabilité budgétaire en autorisations d’engagements et crédits de paiement
Les autorisations d’engagement (AE) qui «constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées» encadrent les engagements juridiques que les administrations sont autorisées à contracter auprès de tiers au nom de l’Etat. Les crédits de paiement (CP) «constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés…». Les autorisations d’engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) sont des outils de gouvernance dédiés à un meilleur pilotage des crédits et une meilleure analyse de la soutenabilité de son budget. Ils contribuent à la mise en place, par la LOLF, d’objectifs de maîtrise, de contrôle et de visibilité en dépense et en recette de l’Etat,
Loi de programmation des finances publiques
La notion de «lois de programme à caractère économique et social» remplace celle, plus générale, de «lois de programmation» qui «déterminent les objectifs de l’action de l’Etat».
La notion de loi de programmation des finances publiques repose sur une base constitutionnelle. Sa mise en place permet une meilleure gouvernance des finances publiques car répondant aux objectifs suivants :
• définir une stratégie d’ensemble cohérente et à moyen terme, dépassant l’horizon qu’offrent aujourd’hui les débats annuels sur le projet de loi de finances,
• décliner ainsi les objectifs de finances publiques et les solenniser par un vote du Parlement.
Budget pluriannuel
La préparation du budget pluriannuel modifie profondément la phase de préparation budgétaire, qui porte non plus sur une seule année, mais sur chacune des trois années de la programmation.
Désormais, tous les deux ans, la direction du budget élabore en amont du projet de loi de finances, la programmation à moyen terme (PMT). Elle est précédée d’une phase d’analyse des politiques publiques menés par les bureaux sectoriels de la direction. La synthèse de ces travaux sectoriels qui permet ainsi d’élaborer la maquette du prochain budget triennal est à la fois stratégique et technique.
– Stratégique puisqu’elle propose aux décideurs publics une programmation du budget de l’Etat sur trois ans, détaillée par mission et par programme et distinguant les principaux types de dépenses. Elle permet ainsi d’élaborer la maquette du prochain budget triennal qui sert de base au dialogue et à la négociation avec l’ensemble des ministères. La PMT propose des réformes structurantes par secteur, procède à leur chiffrage sur 3 ans afin de pouvoir faire les économies nécessaires pour respecter la trajectoire de réduction de dépenses (et /ou du déficit).
– Technique, car elle permet de réaliser des projections chiffrées de l’évolution de l’ensemble des dépenses au niveau le plus fin («briques de dépenses»), en prenant en compte les facteurs d’évolution spontanée des dépenses et l’évaluation du rendement des réformes envisagées.
Direction du budget
L’une des conditions de la mise en œuvre effective de la trajectoire de maintien (ou de retour) à l’équilibre est la formalisation d’une revue de programmes qui débouche, après une phase de diagnostic, sur des propositions de réformes structurelles, de recentrage ou de renforcement de l’efficience de certaines interventions publiques, ou encore d’améliorations de processus. Ces objectifs impactant l’organisation du service public à long terme ne peuvent reposer sur la seule procédure budgétaire qui ne permet pas d’identifier la totalité des projets de modernisation structurants pour les administrations. Cette démarche permet ainsi de documenter les économies nécessaires et de s’assurer de leur réalisation grâce à un suivi au plus haut niveau de l’Etat. Les réformes issues de la revue de programmes et les économies sous-jacentes constituent l’un des principaux enjeux de la trajectoire financière du budget pluriannuel.
A ce titre, la direction du budget est garante de la bonne articulation entre cette démarche de revue et l’élaboration des budgets pluriannuels, deux démarches qui s’alimentent mutuellement : la revue de programme fournit les pistes d’économies concrètes pour documenter les arbitrages budgétaires, et les discussions budgétaires s’appuient sur les travaux de la direction du budget et détectent ainsi des économies potentielles qui pourront être approfondies dans le cadre d’une revue de programme.
Gestion publique modernisée
Avec le vote de la loi de finances, le Parlement donne au gouvernement une autorisation budgétaire qui s’apparente à une faculté, et non à une obligation, de dépenser. L’exécution du budget commence par la répartition, par programme, des montants des crédits en autorisations d’engagement et en crédits de paiement entre chaque ministre avec une nette distinction entre les crédits de personnel et les crédits des autres titres.
Il convient alors de mettre ces crédits à la disposition des gestionnaires, qui suivent des règles budgétaires et comptables précises pour exécuter les dépenses. En dotant les gestionnaires de libertés et de responsabilités nouvelles, la LOLF modernise l’Etat en profondeur. Centrée sur la performance, en prise directe avec la réalité du terrain, la gestion publique engage les administrations dans une dynamique de progrès continu. La LOLF rend ainsi indispensable la généralisation et la professionnalisation du contrôle de gestion, qui constitue un des axes de la modernisation de la gestion publique, et par conséquent le développement d’un dialogue de gestion entre les administrations centrales et les services. Parallèlement, afin de préserver l’équilibre entre le respect de l’autonomie des gestionnaires et le maintien d’un instrument de contrôle indispensable au pilotage des finances publiques le contrôle budgétaire est recentré sur la surveillance de la soutenabilité budgétaire de la gestion, c’est-à-dire le respect de l’autorisation parlementaire dans l’exécution du budget. Dans les ministères, le déploiement progressif de dispositifs de contrôle interne budgétaire plus efficaces permet par ailleurs une évolution simultanée des modalités d’exercice du contrôle budgétaire.
Dialogue de gestion
Pour garantir la déclinaison effective des libertés et des responsabilités accordées aux gestionnaires et obtenir un pilotage souple et cohérent des politiques publiques, le dialogue de gestion et la concertation doivent prendre le pas sur les logiques bureaucratiques.
A travers le dialogue de gestion, les responsables à tous les niveaux s’entendent sur la déclinaison des objectifs, des moyens disponibles et des modes de pilotage.
Contrôle de gestion
La LOLF rend indispensable la généralisation et la professionnalisation du contrôle de gestion qui intervient dans la construction du budget et dans sa déclinaison, à chacune de ses étapes. Le contrôle de gestion contribue donc à la performance, de même que l’ensemble des fonctions de pilotage et de contrôle, avec lesquelles il doit s’articuler. Le contrôle de gestion vise à améliorer le rapport entre les moyens engagés et les résultats, notamment en préparant le dialogue de gestion sur des bases objectives et en développant les outils nécessaires au pilotage de la performance. C’est une fonction organisée, en tant que métier, au sein des ministères et des programmes. La direction du Budget est invitée à soutenir cette démarche de professionnalisation en animant des réseaux interministériels de contrôle de gestion, afin d’échanger sur les bonnes pratiques et de définir un nouveau cadre de référence où les missions du contrôle de gestion se font plus précises à savoir : analyser la performance des activités afin d’optimiser leur pilotage et nourrir le dialogue de gestion entre les différents niveaux de responsabilité.
Nouvelles modalités d’exercice du contrôle budgétaire
Le contrôle financier rénové, désormais qualifié de «budgétaire», procède d’un nouvel équilibre entre responsabilité du gestionnaire et contrôle de son action, tel que voulu et posé par la LOLF. Cet équilibre se traduit par un changement de la nature et de l’étendue du contrôle exercé par le contrôleur budgétaire dont les modalités d’exercice sont adaptées aux objectifs recherchés. Il ne s’agit plus d’exercer un contrôle de type juridique qui constituait antérieurement la principale substance du contrôle. Le contrôleur vérifie que l’Etat et ses représentants chargés de la dépense s’engagent dans des limites et conditions soutenables sur le plan budgétaire, pour le présent et pour l’avenir, dans le respect de l’autorisation parlementaire. Dans chaque ministère, c’est le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) qui exerce cette mission. Il peut exercer des contrôles a posteriori qui visent à garantir que le recentrage des contrôles a priori ne s’accompagne pas de dérive dans la gestion des actes dispensés de contrôle. Il peut également réaliser des évaluations de circuits et procédures qui contribuent à l’objectif d’identification et de prévention des risques budgétaires. Elles consistent en des études approfondies des processus de dépenses. Le développement du contrôle interne budgétaire qui vise à sécuriser à la fois la qualité de la comptabilité budgétaire et la soutenabilité budgétaire de la gestion peut permettre un allègement du contrôle budgétaire. Toutefois, la qualité du contrôle interne budgétaire doit toujours être évaluée. Si elle se dégrade, le contrôle budgétaire doit alors être à nouveau renforcé.
Nouvelle comptabilité budgétaire
La LOLF ouvre la voie à une meilleure connaissance des engagements budgétaires pluriannuels, à travers la comptabilisation à la fois en crédits de paiement (CP) et en autorisations d’engagements (AE). Cette nouvelle comptabilité permet de bien distinguer l’engagement juridique ferme de l’Etat pour une dépense à venir, le cas échéant lors d’un exercice ultérieur, de la dépense effectivement payée.
La consommation des crédits de paiement (CP) est enregistrée en comptabilité budgétaire au moment où l’Etat règle une dépense. Ils permettent de retracer les paiements associés aux engagements juridiques qui ont fait l’objet d’un service fait (livraison, achèvement d’une prestation ou de travaux, date d’échéance d’une subvention) et dont il résulte une charge. Dans le cas d’un engagement juridique s’exécutant sur plusieurs exercices, la consommation des CP est échelonnée de même sur plusieurs exercices budgétaires.
Indispensable pour retracer de façon progressive l’exécution budgétaire, cette comptabilité « de caisse » ne saurait constituer un outil suffisant pour piloter et maîtriser les dépenses publiques. La LOLF l’a complétée par une comptabilité des autorisations d’engagements (AE) et une comptabilité des emplois rémunérés pour permettre aux parlementaires d’encadrer de façon plus efficace l’ensemble des engagements contractés par les gestionnaires au nom de l’Etat. La comptabilité des autorisations d’engagements retrace la consommation des autorisations d’engagement ouvertes par les lois de finances et consommées lors de la notification des actes juridiques, à hauteur du montant ferme de l’engagement. Ce sont en effet les engagements juridiques (EJ) qui consomment les autorisations d’engagement ; ils matérialisent la naissance de l’obligation de l’Etat, de laquelle il résultera une dépense. Bon de commande ou notification de subvention, l’engagement juridique est en effet l’acte fondateur de la dépense. La comptabilité des autorisations d’engagements permet de déterminer, à l’issue d’un exercice budgétaire, par rapprochement avec les paiements (et les CP consommées) les restes à payer, à savoir, les autorisations d’engagement consommées et non soldées par un paiement. Les restes à payer permettent ainsi l’évaluation précise des paiements qui devront intervenir sur un exercice ultérieur et qui s’imputeront sur l’exécution des budgets futurs en CP.
Déploiement du contrôle interne budgétaire
Les objectifs de gestion efficiente des politiques publiques fixées par la LOLF et le besoin croissant d’une information financière et budgétaire de qualité reposent en grande partie sur la mise en place d’outils de maîtrise des risques. C’est l’objet des dispositifs de contrôle interne. Le contrôle interne budgétaire (CIB) ne porte pas sur la maîtrise des activités métiers à proprement parler. Il se concentre sur l’atteinte des objectifs de qualité de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité budgétaire, c’est-à-dire de respect de l’autorisation budgétaire. Le CIB correspond à l’ensemble des dispositifs formalisés et permanents permettant de s’assurer de la qualité des informations de comptabilité budgétaire et de la soutenabilité budgétaire. C’est un levier pour améliorer la visibilité et la maîtrise des risques sur les programmes budgétaires ainsi que l’articulation du budget avec les enjeux des politiques du ministère. Il permet d’asseoir les décisions sur des données financières fiabilisées et partagées par tous les gestionnaires.
Soutenabilité budgétaire
La qualité de la comptabilité budgétaire est nécessaire à la correcte appréciation du respect de l’autorisation budgétaire. La comptabilité budgétaire présente les autorisations budgétaires fixées par le Parlement et leur exécution. Elle traduit ainsi les ouvertures de crédits en autorisations d‘engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), les plafonds d’emplois et les découverts autorisés, les évaluations de recettes et retrace les consommations d’AE, de CP et d’emplois en équivalent temps plein travaillé (ETPT), les découverts et les recettes constatés, ainsi que le suivi des affectations d’AE dans le cadre des opérations d’investissement. La soutenabilité budgétaire traduit la capacité d’un ministère à mettre en œuvre les politiques qu’il conduit dans le respect des autorisations budgétaires, tant dans leur dimension annuelle (budget de l’année) que dans leur cadre pluriannuel (loi de programmation des finances publiques). Elle repose sur la qualité de la programmation initiale (mise en adéquation de l’activité prévisionnelle des services avec les moyens alloués) ainsi que sur la qualité de son suivi et de son actualisation.
Mise en place du contrôle interne budgétaire au sein des ministères
Le développement progressif au sein des ministères d’un contrôle interne budgétaire plus efficace permet une adaptation parallèle des modalités du contrôle budgétaire. La définition, la mise en place et le suivi du contrôle interne budgétaire relèvent, sous l’autorité du secrétaire général, du directeur en charge des affaires financières du ministère. Le dispositif de contrôle interne budgétaire s’appuie sur une cartographie des risques budgétaires, recensant les principaux risques auxquels le ministère est réellement exposé. Les risques identifiés sont ensuite hiérarchisés en fonction de leur probabilité d’occurrence et de leur criticité. Ce travail de recensement des risques débouche sur l’élaboration d’une politique de contrôle interne budgétaire qui se traduit par la mise en œuvre d’un plan d’action permettant de compléter les dispositifs de contrôle existants en vue de réduire les risques les plus importants.
Conclusion
L’Algérie en tant que système politique et économique en transition doit franchir avec succès deux étapes cruciales pour accéder au rang d’Etat-nation moderne. La première fait référence au développement institutionnel qui nécfessite une réforme de la fonction publique (objet de ma contribution publiée par Le Quotidien d’Oran daté du 22/07/2012). La seconde fait référence au développement constitutionnel (compris dans le sens d’un plus grand respect des droits constitutionnels économiques des citoyens et d’un meilleur équilibre entre les intérêts de l'Etat, de la société et de chaque individu) qui nécessite une réforme de la gestion publique. L’un des enjeux majeurs de la réforme de la gestion publique est de faire passer l’Etat d’une culture de moyens à une culture de résultats. Ce changement culturel radical ouvre la voie à une rationalisation des dépenses publiques et une amélioration sensible de l’efficacité de l’action publique pour le bénéfice de tous : citoyens, usagers, contribuables et agents de l’Etat. La gestion publique prend alors appui sur une chaîne de responsabilité qui garantit un engagement sur la performance à tous les niveaux, particulièrement sur la gouvernance budgétaire. En introduisant les notions de provisions et de charges à payer, le compte général de l’Etat responsabilise les gestionnaires sur les coûts et les risques à moyen terme associés à leurs actions et offre une vision prospective de l’activité et des finances de l’Etat. La constitution du CGE est aussi accompagnée d’un renforcement du contrôle interne et permet de développer l’analyse des risques au sein des ministères améliorant ainsi la gouvernance au sein de l’Etat et favorisant le contrôle du Parlement sur les comptes publics.
La gestion publique, fondée sur l’autonomie et la responsabilité, redonne alors du sens à l’action publique, quel que soit le public concerné :
– La démarche de performance invite les services à définir clairement leurs objectifs. En redonnant du sens aux activités, elle enrichit les conditions d’exercice des missions des agents ;
– En les dotant de budgets globaux par politique publique, en mettant la logique de résultats au premier plan et en développant le dialogue de gestion, la démarche permet de décloisonner les services de l’Etat et conduit par conséquent les administrations à travailler en commun pour mettre en œuvre des priorités clairement identifiées ;
– En fixant des objectifs de qualité de service et en donnant à l’administration une plus grande souplesse pour s’adapter aux spécificités du terrain, la démarche favorise l’amélioration de la qualité de service qui se traduit par une meilleure réponse aux attentes des usagers.
Enfin, la gestion publique modernisée incite à réaliser des économies, des gains de productivité ou des redéploiements judicieux pour une meilleure efficacité de la dépense publique.
Mourad Hamdan, consultant en management